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农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制实施方案

来源:本站 时间:2018-03-19 15:38

根据水利部、财政部、国家发改委《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》(水农〔2014〕287号)和省水利厅、财政厅《关于印发〈江西省深化小型水利工程管理体制改革试点工作方案〉的通知》(赣水建管字〔2014〕74号)精神,结合我县实际,特制定本实施方案。

 

一、指导思想

 

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导,深入贯彻落实中央、省、市关于加快水利改革的决策部署,全面深化我县小型水利工程管理体制改革,明晰工程产权,落实管护主体和责任,对公益性小型水利工程管护经费给予补助,探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式,建立健全科学的管理体制和良性运行机制,确保工程安全运行和效益充分发挥。

 

二、基本原则

 

一是权责一致。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,处理好责、权、利的关系。二是因地制宜。从实际出发,不搞“一刀切”,宜包则包,宜卖则卖、宜租则租,宜股则股,处理好改革、发展、稳定的关系。三是尊重民意。广泛征询农民意见,实行民主决策,做到公开、公平、公正,处理好维护农民根本利益和经营者积极性的关系。四是民办公助。发挥好村级水利公益事业建设“一事一议,财政奖补”的引导作用,处理好政府投入和受益农民投资投劳参与工程建设、管理的关系。五是统筹发展。统筹规划和协调城乡水利改革发展,加强水资源的统一管理,确保防洪、供水和生态环境安全,处理好水资源开发利用和节约保护的关系。

 

三、目标任务

 

通过试点任务的开展,明晰农田水利设施的产权和资产收益归属权;界定管理权,落实管护主体和责任;改革项目实施管理方式,逐步实现小型农田水利工程建设管理一体化;形成有效的农田水利设施产权制度和有利于农田水利发展的建设、管理和养护机制。

 

四、实施内容

 

(一)实行建管一体化。目前,我县农田水利项目建设大多由水利部门负责,实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制,项目建成后则移交给当地农民使用,建设与管理严重脱节,影响了工程使用寿命和效益。为探索新形势下的农田水利设施建设管理一体化,我县将在国家投资水利项目中,在山塘整治等小型水利农田水利工程中逐步推进项目实施管理方式改革,鼓励园区业主、农民专业合作社、家庭农场、农民用水户协会等新型主体作为“项目法人”开展项目建设管理,项目由“项目法人”自下而上申报,逐步实现小型农田水利工程建设管理一体化。要通过调整项目立项和建设管理制度,赋予园区业主、农民专业合作社、家庭农场、农民用水户协会“项目法人”地位,明确其项目申报主体、出资主体、实施主体、监管主体、管护主体的权利和义务。

 

1.通过拍卖、承包经营、股份合作、民办经营等方式把已建或待建农田水利设施的建设权和管理权下放给农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织,让这些新型主体成为“项目法人”。

 

2.对农田水利项目的申报,鼓励农民专业合作社、家庭农场、农民用水合作组织以各自方式,向农业、国土、水利等主管部门进行项目申报,通过多渠道争取项目立项。

 

3.建设管理,“项目法人”对项目建设要统筹安排,按照有关程序选择好的施工单位和监理单位,同时发挥好“项目法人”内部成员的作用,让成员参与到项目的建设管理中去。

 

(二)建立项目建设管理公开公示制度。严格执行水利工程建设程序,实行“项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制、项目公示制、农民监督员制”。建立建设管理公开公示制度,对农田水利工程从申报立项、前期工作进度、招标投标、实施全过程进行全面公开公示,公示地点分别设在县建设项目公示网、工程所在乡镇、村、组和工程施工现场。必须公开招标的项目全部在市县级公共资源交易平台进行公开招标,择优选择施工和监理单位。

 

加大项目建设管理公开公示的监督管理,对发现违反规定未进行公示的项目,书面告知责任单位限期改正,逾期不改正的,将按照有关规定追究有关单位和人员的责任。

 

对小型农田水利工程建设管理广泛推行农民义务监督员制度,吸纳受益区农民代表参与工程项目规划、设计、招标、施工、管理等全过程,确保工程的质量、进度和资金控制,并接受群众的广泛监督。聘请当地责任心强、威望高、有一定的水利工程建设管理经验的农民参与项目的建设管理,赋予一定的责、权、利以充分发挥他们的积极性。

 

(三)探索完善项目建设方式。充分发挥市场机制作用,鼓励支持民间资本投资参与水利工程建设管理领域,推进农田水利工程建设和管理的多元化,发挥农田水利工程在经济社会发展中的支撑作用。

 

1.拓宽民间资本投资领域和鼓励多种方式参与。民间资金可在灌区渠道及其渠系建筑物工程、电灌站工程、小型蓄水工程、农村安全饮水工程、调水供水工程、河道治理和排灌工程、水利风景工程等领域投资参与水利工程建设和管理。其投资参与方式可采取独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份合作和村民“一事一议”筹资筹劳等。同时,鼓励社会和个人无偿捐资支持农田水利建设。

 

2.以优惠政策和指导性服务吸引民间资本投入。保障民间资本投资者的平等主体地位,建立民间投资合理回报机制,营造氛围和优化投资环境,加强对民间投资工作指导。

 

按照“谁投资,谁所有”的原则确定工程产权,民间资本投资形成的资产,产权归民间资本投资主体所有;财政补助资金形成的资产,产权应按国家有关规定确定,可归民间资本投资主体所有。属政府规划建设的水利工程,由民间资本投资建设的,享受政府财政支持政策,属公益性质的水利工程,享受政府规定的工程维养经费补助。同时,享受政府规定的农田水利工程用地优惠政策。民间资本投资作为承贷主体贷款建设的农田水利工程,根据工程性质与类型,按有关规定享受财政贴息。对民间资本投资农田水利工程建设投入多、影响大、效果好的水利工程,可以民间资本投资人的名称冠名。民间资本出资建设的农田水利工程,按规定可享受继承、转让、转租、抵押等权益。

 

政府有关部门为投资者不但在农田水利建设方面提供信息服务,而且在勘测设计、建设施工、工程管理、人员培训等多方面要提供技术指导和服务。同时,政府有关部门对民间资本投资主体的实施过程进行监管,确保民间资本投资主体合法管理,农田水利工程科学运行,发挥效益。

 

(四)改进项目管理方式。当前国家加大对水利建设的力度,县级水利部门工程技术人员少,已远远不能满足工程建设管理的需要。建立与多元化项目建设主体相适应的项目管理方式已势在必行。县水利局重点抓好技术含量高的重点小型和中型以上骨干水利工程的建设管理工作,对技术含量低的小型水利项目建设管理全部下放到乡镇、村、社会组织、受益农户去组建“项目法人”,负责工程的建设管理。在政策引导、项目规划、技术指导、信息发布、评审验收、监督管理等方面下功夫,避免在项目建设管理中“大包大揽”。

 

1.创新工程建设管理机制。我县将在国家投资水利项目中,逐步推进项目实施管理方式改革,鼓励园区业主、农民专业合作社、家庭农场、农民用水户协会等新型主体作为“项目法人”开展项目建设管理,进一步明晰工程产权,加强项目民主管理,推行受益农户全过程参与的工作机制,落实管护主体和责任,实行先建机制、后建工程,促进工程良性运行和持续发挥效益。在部分具备条件的项目中推行代建制,严格控制项目投资、质量和工期,加快工程实施进度。鼓励和引导多种形式的直接和间接融资,多方筹措资金。

    2.简化前期工作程序,规范项目管理。前期工作程序实行分类指导,重点项目严格按照国家有关基建程序进行,对小型水利工程和技术含量低的项目进行简化。小型水利建设项目前期工作一般分为规划和项目实施方案两个阶段。规划由有关部门和地方根据各类项目的特点制订,着力提高规划质量;具体审批权限和程序按照精简、高效的原则进一步明确。

 

3.加强项目实施监测分析,做好信息报送工作。建立信息报送制度。及时掌握各地小型水利工程项目建设进展情况,加强信息采集和分析。报送信息的主要内容包括项目基本情况、建设资金落实和使用管理、工程进度、投资完成、存在问题等。 

 

4.加大监督检查力度。有关部门要加强对本地区小型水利建设项目的监督检查,进一步充分发挥和强化基层部门的管理作用,发现问题及时处理。要建立项目实施考核评价结果的反馈与整改机制,健全奖惩制度。 

 

(五)产权确权和移交。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则,结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求,落实农田水利工程产权。由县政府授权县水利局牵头会同县财政局、县国土资源局和各乡镇政府负责工程产权界定工作,依法依规向明晰产权的工程所有者颁发产权证书。产权证书须载明工程功能、管理范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息。

 

1.个人投资兴建的工程,产权归个人所有。

 

2.社会资本投资兴建、购买的工程,产权归投资者所有或按投资者意愿确定产权。

 

3.受益户共同出资兴建的工程,产权归受益户共同所有。

 

4.农村集体经济组织投入为主修建的小型水库、山塘、小型灌区、村级集中供水等工程,产权归农村集体经济组织所有。

 

5.国家投资为主兴建的小型水库、中小河流堤防、村镇集中供水、小型水电站、小型灌区等工程,产权归国家所有。

 

产权归属已明晰的工程,维持现有产权归属关系。

 

(六)建立“工程产权所有者筹集为主,政府绩效考核进行奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制。多渠道筹集工程管护经费,建立健全稳定的管护经费保障制。管护经费原则上由工程产权所有者或经营管理者负责筹集,对公益性小型水利工程管护经费财政适当给予补助。

 

1.建立乡镇管理的国有公益性工程维修养护经费投入机制。实行收支两条线,工程水费等经营性收入纳入水利专项资金乡镇财政管理,工程管理人员和工作经费以及用于工程维修养护等开支纳入乡镇财政预算。

 

2.以乡镇为单位建立供水维修养护基金。筹措供水基金,建立健全供水基金管理使用办法,专项用于饮水安全工程日常维修养护和扩大再生产

 

3.建立“以奖代补”财政奖补机制。每年县、乡镇财政从土地出让收益资金中提起一定比例资金,以“以奖代补”的形式,支持群众积极性高的村组开展小型水利工程建设。

 

4.通过“民办公助”方式向上争资,扶持小型水利工程的建设及维修养护。

 

    5.完善“一事一议”机制引导农民群众参与小型水利工程管护。村级集体组织所有的水利工程要充分发挥村民自治制度优势,通过一事一议方式,组织发动群众投资投劳建设好水利工程建设。

 

6.建立小型水利工程信贷投入机制。培育所有权融资主体,通过水利工程抵押进行信贷融资。

 

7.通过县政府购买公共服务,依法依规将水利工程管理维修任务外包给水利工程管理维修专业队伍。

 

县级及以上农田水利工程管理资金由县财政设立专户,统一管理。各乡镇设立相应专帐,统一管理本级农田水利工程管护经费。制定《宁都县农田水利设施管护资金管理办法》和《宁都县农田水利设施运行管理考核办法》,明确管护资金奖补范围和标准,细化工程管护标准。定期对管理者进行考核,依据考核情况给予资金补助,管理效果差的,将减少直至取消补助。

 

县级及以上农田水利工程管理资金由县水利、财政部门共同负责。县水利部门根据管护资金使用规定和考核结果,提出奖补资金拨付意见,县财政部门负责工程奖补资金审核拨付,财政、水利部门联合进行绩效评估。乡镇级及其以下的农田水利工程管理资金,由乡镇根据管护资金使用规定和考核结果,提出工程奖补资金拨付意见,乡镇财政部门负责工程奖补资金审核拨付。

 

农田水利工程管理资金的安排使用情况要定期向受益村民进行公示,并接受纪检、监察和审计部门的监督。凡单位和个人发生骗取或贪污、挪用、截留奖补资金等违法违纪行为的,由有关部门对责任人视情节轻重给予党纪政纪处分,构成犯罪的依法追究其刑事责任。

 

五、工作步骤

 

结合我县实际,农田水利设施产权制度改革和创新管护机制试点工作分为以下阶段:

 

(一)调查摸底阶段(已完成)。各乡镇、各有关部门要在广泛宣传发动的基础上,结合实际制定实施方案,以村为单位深入细致地开展农田水利设施调查摸底,对涉及改革范围的水利工程进行分类,对工程进行GPS定位,核定范围,核定资产,登记造册,明晰产权,最后由县水利局代表县人民政府登记核发工程产权证书。

 

(二)试点推进阶段(2015年1月至6月)。在充分调查摸底、详细掌握民情意愿的基础上,做好东韶、钓锋、对坊等3个乡试点示范工作,合理分类、界定产权,严格资产评估,在试点内积极推进承包、租赁、股份合作、委托管理、用水合作组织管理(以村为单位注册成立农民用水协会)、专业管护队伍管理等工程经营管理模式。此项工作已开展。

 

(三)全面提升阶段(2015年7月至2016年6月)。对东韶、钓锋、对坊等3个乡试点改革进行评估总结,把试点的成功经验向其他乡镇推广,实现农田水利工程管理体制改革全面覆盖、水利可持续发展,提高工程效益。

 

(四)总结经验阶段(2016年7月至12月底)。针对全县范围内开展农田水利工程管理体制改革出现的新情况、新问题,及时解决普遍性问题,对于个别情况在原则范围内进行个案处理。同时,要对改革工作进行全面总结评估,对农田水利工程管理体制改革的文件、会议记录、产权证、合同书等资料认真进行清理,分类立卷归档,准确统计相关进展信息,并报上级水行政主管部门备案。

 

六、保障措施

 

(一)加强组织领导。成立由县委分管领导任组长,县政府分管领导任副组长,县委办、县政府办、县发改委、县财政局、县农办、县水利局、县国土局、县农粮局、县扶贫和移民办、县林业局、县金融局、县烟草专卖局等部门负责人为成员的农田水利工程管理体制改革领导小组,领导小组下设办公室,由县水利局局长兼任办公室主任,负责处理日常工作,承担试点工作的主体责任,扎实做好试点的实施工作。各乡镇区也要建立相应领导机构,切实加强领导,制定实施方案,精心组织实施,务求取得实效。

 

    (二)加强宣传培训。县水利部门要加强农田水利工程管理体制改革专项业务培训,提高有关人员的改革水平和实际操作能力。各乡镇、各有关部门要充分利用电视、报刊等媒体进行广泛宣传,乡村干部要上门入户发放宣传单,做到“乡不漏村、村不漏组、组不漏户”,同时,各乡镇要及时召开动员大会,将改革宣传工作落到实处,大力营造农田水利工程管理体制改革氛围。

 

(三)落实资金保障。县财政根据需要安排一定的改革专项经费,主要用于工程调查统计、清产核资登记造册、资产评估、工程产权证和经营管理许可证印制、改革验收考核、政策宣传培训等工作开支,确保改革任务如期完成。

 

(四)加强考核督导。建立工作考核奖惩机制,实行年度考核制度,确保改革稳步实施。县水利、发改、财政等部门要在加大对农村小型水利工程基础设施投入力度的同时,对工作完成较好的乡镇在项目资金上予以倾斜;对改革推进不力的乡镇,要予以通报批评。